Teto legal para a prestação pecuniária em acordo penal ambiental é constitucional

O enunciado afirma que lei federal pode fixar teto para a prestação pecuniária em acordos penais por crime ambiental, calculado em percentual da multa administrativa aplicada ao mesmo fato. A competência para legislar sobre direito penal e processual penal é privativa da União. Quem criou o acordo penal por lei pode delimitar as condições de seu uso, inclusive o valor da prestação pecuniária.

É constitucional a criação de lei federal que fixe teto para a prestação pecuniária em acordos penais por crime ambiental, calculado em percentual do valor da multa administrativa aplicada pelo mesmo fato.

Enunciado aprovado do FONADAM, matéria Crimes ambientais.

A redação aprovada escolhe três palavras decisivas. A primeira é teto, que fixa limite máximo e não valor obrigatório. A segunda é percentual, que vincula o resultado a uma base externa e verificável. A terceira é mesmo fato, que exige identidade entre o episódio punido na esfera administrativa e o episódio imputado na esfera penal.

A consequência jurídica definida pelo enunciado é a submissão da proposta de acordo a um limite quantitativo previsto em lei. A finalidade que justifica esse limite é a isonomia entre acusados em situações equivalentes, hoje comprometida por critérios internos de cálculo que variam entre unidades do Ministério Público e entre comarcas.

O enunciado não resolve tudo. Falta indicação do percentual a ser adotado, falta tratamento para a hipótese de multa administrativa anulada depois do acordo já celebrado e falta disciplina para valores administrativos ainda em discussão. Cada uma dessas lacunas depende da redação concreta de um projeto de lei e da prática de cada órgão.

Por que a ausência de teto legal prejudica quem responde por crime ambiental?

Porque o valor proposto passa a depender de fórmulas internas que o acusado não consegue consultar antes de decidir. Dois produtores autuados pela supressão de áreas semelhantes recebem propostas de valores distintos, e nenhum dos dois identifica o critério utilizado no cálculo.

A defesa trabalha sem parâmetro de comparação. Não há como sustentar que a proposta é excessiva quando não existe limite normativo a invocar. A negociação se desloca do campo jurídico para o campo da disponibilidade financeira do acusado, o que inverte a lógica da individualização da sanção prevista na Constituição Federal de 1988.

Há também o efeito sobre a decisão de aceitar ou recusar. Quem recusa enfrenta a ação penal com todos os seus custos e riscos. Quem aceita paga valor que não pode medir contra nenhum referencial legal. A ausência de teto transforma o acordo em escolha feita sob pressão, e não em opção técnica.

Qual o problema da cobrança repetida pelo mesmo episódio?

O mesmo fato gera multa administrativa, prestação pecuniária no acordo penal e, com frequência, obrigação de reparação na esfera civil. A tríplice responsabilização é autorizada pela Constituição Federal de 1988, no artigo 225, parágrafo 3º, e não dispensa coordenação entre as três respostas. Sem coordenação, o acusado paga valores calculados de forma independente pelo mesmo episódio.

A discussão sobre os limites dessa cumulação já foi enfrentada em outro enunciado do Fórum, tratado no artigo sobre sanções simultâneas pelo mesmo fato ambiental e o non bis in idem. A estrutura das três esferas de responsabilização está descrita em detalhe no estudo sobre tríplice responsabilização ambiental.

Quais fundamentos jurídicos sustentam a constitucionalidade desse teto?

O primeiro fundamento é a competência legislativa. A Constituição Federal de 1988 atribui privativamente à União a competência para legislar sobre direito penal e processual penal, no artigo 22, inciso I. Os acordos penais existem porque a lei os criou, e o legislador que institui um instituto pode fixar as condições de seu exercício.

A independência funcional do Ministério Público impede o teto?

Não impede. A independência funcional prevista no artigo 127, parágrafo 1º, da Constituição Federal de 1988 protege o membro do Ministério Público contra ingerência na formação de sua convicção. A mesma Constituição atribui a ação penal pública ao Ministério Público na forma da lei, no artigo 129, inciso I, o que submete o exercício da função aos limites legais.

Independência funcional e vinculação à lei convivem. O membro do Ministério Público decide se oferece o acordo e com que fundamento, dentro da moldura quantitativa que o legislador estabeleceu. Nenhuma garantia institucional autoriza atuação acima da lei que criou o instituto utilizado.

O legislador já fixou limites para a prestação pecuniária?

Já fixou. A Lei nº 9.605, de 1998, no artigo 12, define a prestação pecuniária em crime ambiental com piso de um salário mínimo e teto de trezentos e sessenta salários mínimos. O Código de Processo Penal, no artigo 28-A, disciplina as condições do acordo de não persecução penal e exige proporcionalidade entre condição e infração.

Um teto proporcional refina limites que já existem. O patamar de trezentos e sessenta salários mínimos serve para o conjunto dos crimes da lei, o que o torna pouco útil como referência em casos de menor gravidade. O percentual sobre a multa administrativa aproxima o limite do caso concreto.

O texto integral da norma pode ser consultado na página oficial da Lei nº 9.605, de 1998.

Por que a multa administrativa é a melhor base de cálculo?

Porque o valor administrativo já passou por dosimetria sobre o mesmo episódio. A Lei nº 9.605, de 1998, no artigo 6º, manda considerar a gravidade do fato, os antecedentes do infrator e sua situação econômica na fixação da sanção administrativa. Adotar esse valor como base aproveita um juízo já feito, com fundamentação escrita e passível de impugnação.

A base também é verificável. O valor consta do auto de infração e da decisão administrativa que o manteve, documentos que a defesa conhece e pode contestar. Fórmulas internas não reduzidas a ato normativo público não oferecem essa possibilidade de controle.

O tratamento da dosimetria administrativa aparece no artigo sobre o valor do tipo como teto e não como piso na multa ambiental.

Comparação entre o critério atual e o teto proporcional proposto pelo enunciado

Aspecto	Fórmula interna sem previsão legal	Teto em percentual da multa administrativa
Fonte do critério	Ato interno de cada unidade, muitas vezes não publicado	Lei federal de aplicação uniforme
Conhecimento prévio pelo acusado	Indisponível antes da proposta	Calculável a partir do auto de infração
Base de cálculo	Variável conforme a unidade	Valor da multa aplicada pelo mesmo fato
Controle judicial do valor	Difícil, por falta de parâmetro objetivo	Direto, por confronto com o percentual legal
Isonomia entre casos iguais	Comprometida por divergência entre órgãos	Preservada pela base comum
Relação com a regularização ambiental	Eventual, a critério do proponente	Percentual reduzido mediante prova de regularização

Como aplicar a tese do enunciado na prática da defesa?

Antes de discutir valor, confirme a identidade do fato. O episódio descrito no auto de infração precisa ser o mesmo episódio imputado na denúncia ou na proposta de acordo. Divergência de área, de data ou de conduta afasta a aplicação do percentual e exige outra linha de argumentação.

Que documentos reunir antes de responder à proposta?

Reúna os documentos que fixam e comprovam a base administrativa do cálculo, além da prova de regularização do imóvel. O conjunto abaixo sustenta o pedido de redução.

• Auto de infração completo, com enquadramento legal, descrição da conduta e valor aplicado.
• Decisão administrativa que julgou a defesa e manteve ou reduziu a multa, com a dosimetria utilizada.
• Comprovante de pagamento, de parcelamento ou de conversão da multa em serviços ambientais.
• Inscrição no Cadastro Ambiental Rural e projeto de recuperação de área degradada, quando existirem.
• Termo de compromisso firmado com o órgão ambiental e comprovação de cumprimento das etapas já vencidas.

Quais erros aparecem com mais frequência nessa negociação?

O erro mais comum é aceitar a proposta sem pedir por escrito o critério de cálculo utilizado. Sem o critério registrado nos autos, a defesa perde a chance de demonstrar desproporção na fase de homologação.

O segundo erro é deixar de juntar a prova de regularização ambiental antes da proposta. Documento apresentado depois do valor fixado tem força reduzida. O terceiro erro é não requerer expressamente a dedução do que já foi pago na esfera administrativa pelo mesmo episódio.

Como pedir a dedução do valor já pago?

Peça por escrito, nos autos, com indicação precisa do documento de pagamento. A Lei nº 9.605, de 1998, no artigo 12, determina que o valor pago a título de prestação pecuniária seja deduzido do montante de eventual reparação civil a que o infrator venha a ser condenado. O pedido expresso evita que a discussão fique para a fase de execução.

O mesmo raciocínio orienta a defesa quando a proposta chega por notificação do Ministério Público, situação descrita no informe sobre o que fazer ao receber notificação do Ministério Público. A relação entre reparação do dano e extinção da punibilidade está desenvolvida no estudo sobre reparação do dano e extinção da punibilidade no crime ambiental.

O que a nota explicativa do enunciado acrescenta ao debate?

A nota acrescenta a proposta de percentual reduzido mediante prova de regularização. A faixa sugerida é de um a dois por cento do valor da multa administrativa, aplicável quando o acusado demonstra inscrição no Cadastro Ambiental Rural, projeto de recuperação de área degradada e termo de compromisso firmado com o órgão ambiental.

Por que a regularização deve reduzir o valor do acordo?

Porque a finalidade da norma ambiental é a recuperação do bem lesado, e não a arrecadação. O Código Florestal, Lei nº 12.651, de 2012, no artigo 60, condiciona efeitos penais favoráveis ao cumprimento de obrigações de regularização assumidas em termo de compromisso. Aplicar lógica semelhante ao valor da prestação pecuniária mantém coerência entre os dois diplomas.

A redução também produz efeito prático sobre a adesão. O acusado que investe na recuperação da área tem motivo concreto para formalizar o acordo. O acusado que nada fez permanece sujeito ao percentual integral, o que preserva a diferenciação entre as duas situações.

E quando não existe multa administrativa pelo mesmo fato?

A nota explicativa mantém, nessa hipótese, o limite do artigo 12 da Lei nº 9.605, de 1998. Sem base administrativa sobre a qual calcular o percentual, o teto volta a ser o patamar geral de trezentos e sessenta salários mínimos. A solução preserva a aplicabilidade do instituto nos casos de crime ambiental sem autuação administrativa prévia.

A mesma lógica de proporcionalidade aparece na suspensão condicional do processo, tema tratado no artigo sobre reparação proporcional na suspensão condicional do processo em crime ambiental.

Perguntas frequentes

O Ministério Público pode exigir qualquer valor para fechar acordo em crime ambiental?

Não pode. A prestação pecuniária tem limite legal expresso. A Lei nº 9.605, de 1998, no artigo 12, fixa o teto de trezentos e sessenta salários mínimos, e o Código de Processo Penal exige que as condições do acordo de não persecução penal sejam proporcionais à infração imputada.

Já paguei a multa do IBAMA pelo mesmo desmatamento, preciso pagar de novo no acordo penal?

As duas exigências têm fundamentos distintos e a Constituição Federal de 1988 admite a responsabilização nas esferas administrativa, penal e civil. O valor já pago deve ser considerado na fixação da prestação pecuniária e é dedutível de eventual reparação civil pelo mesmo fato, nos termos do artigo 12 da Lei nº 9.605, de 1998.

Posso recusar o acordo e discutir o valor depois?

A recusa é possível e leva o caso ao curso normal da ação penal, com todos os ônus correspondentes. A via mais eficiente é o pedido fundamentado de redução dentro do próprio procedimento de acordo, antes da homologação judicial.

Um teto fixado por lei federal viola a independência funcional do Ministério Público?

Não viola. A independência funcional protege a formação da convicção do membro do Ministério Público, sem autorizar atuação fora dos limites legais. A Constituição Federal de 1988 atribui a ação penal pública ao Ministério Público na forma da lei, o que pressupõe condições definidas pelo legislador.

A anulação da multa administrativa depois do acordo afeta a prestação pecuniária já paga?

O enunciado não resolve essa hipótese. A perda da base de cálculo autoriza pedido de revisão do valor fixado, com discussão caso a caso sobre a extensão do efeito e sobre a via processual adequada.

O teto proporcional alcança a transação penal e a suspensão condicional do processo?

A proposta do enunciado alcança os acordos penais em geral. A transação penal e a suspensão condicional do processo previstas na Lei nº 9.099, de 1995, admitem a prestação pecuniária entre suas condições, o que justifica a aplicação do mesmo limite quantitativo.

Como o FONADAM se posiciona diante deste enunciado?

O Fórum Nacional de Direito Ambiental aprova enunciados para reduzir a insegurança gerada por critérios não escritos. A fixação de teto legal para a prestação pecuniária atende exatamente a essa finalidade, porque substitui fórmulas internas por parâmetro público, uniforme e sujeito a controle.

O trabalho do Fórum parte da prática. Quem atua na defesa convive com propostas de valores muito diferentes para fatos equivalentes, sem explicação acessível para a divergência. A formulação de enunciados organiza esse debate em proposições verificáveis, aptas a orientar petições, pareceres e projetos de lei.

O conjunto das proposições aprovadas, com as respectivas notas explicativas, está reunido na página de enunciados do FONADAM. A leitura conjunta dos enunciados de crimes ambientais e de infrações administrativas mostra como as duas esferas se comunicam na fixação de valores.

Qual a conclusão para quem atua na defesa em crime ambiental?

A constitucionalidade do teto proporcional se sustenta na competência privativa da União para legislar sobre direito penal e processual penal, na natureza legal dos acordos penais e na existência de limites quantitativos já previstos em lei. Nenhum desses pontos depende de construção nova.

Enquanto a lei não vier, o argumento continua útil. A defesa pode invocar a proporcionalidade, o limite do artigo 12 da Lei nº 9.605, de 1998, e a dosimetria já realizada no auto de infração para sustentar que a proposta excede o necessário. O pedido deve vir acompanhado da prova de regularização ambiental.

A recomendação prática é documentar tudo antes de responder à proposta. Identidade do fato, valor administrativo, pagamentos realizados e providências de recuperação da área formam o conjunto que permite discutir valor com base jurídica, e não apenas com base na capacidade de pagamento do acusado.