Criação de unidade de conservação não transfere posse nem torna ilícito o uso anterior

A criação de uma unidade de conservação de domínio público altera o regime jurídico da área, mas não transfere a posse do imóvel particular nem converte em ilícito o uso que já era regular. Enquanto a desapropriação não se completa e a indenização não é paga, o proprietário continua titular do bem, e o uso lícito anterior permanece lícito.

A criação de unidade de conservação de domínio público não transfere de imediato a posse do imóvel particular nem converte em ilícito o uso regular anteriormente exercido, enquanto não implementada a desapropriação e paga a indenização correspondente.

Enunciado aprovado pelo FONADAM, matéria Unidades de conservação e áreas protegidas.

A redação aprovada separa dois efeitos no tempo. O ato de criação produz desde logo o regime jurídico da unidade. A transferência do domínio e da posse depende do procedimento expropriatório. A expressão de imediato marca essa separação, e a condição final, enquanto não implementada a desapropriação e paga a indenização, indica quando o quadro muda.

A consequência jurídica fixada é precisa: no período intermediário, o uso regular anteriormente exercido não se converte em infração administrativa pelo só fato da criação da unidade. A finalidade é evitar que a demora da Administração em concluir a desapropriação seja suportada pelo particular na forma de sanção.

O enunciado não resolve tudo. Não autoriza intervenções novas depois da criação da unidade, não afasta as limitações administrativas compatíveis com a titularidade privada e não dispensa a prova de que o uso era regular e anterior. O recorte é o período entre a criação e a desapropriação efetiva.

Por que isso importa na prática?

Importa porque a autuação costuma vir antes da desapropriação. O decreto de criação é publicado, a fiscalização passa a tratar a área como pública e o proprietário recebe auto de infração por uma atividade que exercia licitamente há anos. A indenização, nesse cenário, ainda não foi paga.

A distância entre a criação e a desapropriação costuma ser medida em anos. Unidades de proteção integral são criadas por ato do Poder Executivo, e a regularização fundiária das áreas particulares depende de dotação orçamentária, avaliação e processo administrativo ou judicial próprio.

Nesse intervalo, o proprietário fica em posição desconfortável. Perde a possibilidade de planejar a atividade, não recebe o valor do bem e ainda responde a processo sancionador. O enunciado enfrenta exatamente essa situação, com uma regra de licitude aplicável ao período intermediário.

A questão também aparece no âmbito civil. Quem recebe auto de infração por uso anterior normalmente tem, em paralelo, pretensão indenizatória a discutir, como mostra o caso comentado em criaram um parque na minha terra, há indenização.

Quais fundamentos sustentam a licitude do uso regular anterior?

Três fundamentos sustentam a proposição. O primeiro é a disciplina constitucional da desapropriação, que condiciona a transferência compulsória do domínio à justa e prévia indenização. O segundo é o regime do Sistema Nacional de Unidades de Conservação. O terceiro é a exigência de tipicidade da infração administrativa.

O texto da Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação divide as unidades em dois grupos, proteção integral e uso sustentável. Categorias como estação ecológica, reserva biológica e parque nacional são de posse e domínio públicos, e as áreas particulares nelas incluídas devem ser desapropriadas.

A desapropriação é procedimento, não efeito automático do decreto. Entre a declaração e a transferência do bem existem avaliação, acordo ou ação judicial, depósito e imissão na posse. Antes disso, o registro imobiliário continua em nome do particular.

Como a limitação administrativa se distingue da desapropriação indireta?

A limitação administrativa é restrição geral ao exercício do direito de propriedade, imposta por norma e compatível com a permanência do bem no patrimônio privado. A desapropriação indireta ocorre quando o Poder Público se apossa do imóvel ou esvazia o seu conteúdo econômico sem o procedimento devido.

A jurisprudência trabalha essa distinção de forma conceitual, reservando a indenização plena para a hipótese de apossamento ou de esvaziamento econômico efetivo. A consequência relevante para a defesa é outra: enquanto se discute qual é a natureza da restrição, a titularidade do imóvel permanece com o proprietário.

Por que a tipicidade da infração exige norma aplicável ao caso?

Porque a sanção administrativa ambiental pressupõe conduta descrita em norma vigente e aplicável ao fato. O regulamento federal das infrações administrativas ambientais descreve condutas específicas, e o agente de fiscalização precisa indicar qual delas foi praticada.

Tratar como infração a manutenção de um uso que era regular antes da criação da unidade significa punir conduta que a norma sancionadora não descreve. O problema de enquadramento legal é recorrente e está examinado em erro de enquadramento legal no auto de infração ambiental.

A mesma lógica aparece em outros enunciados da matéria. Quando a unidade não tem plano de manejo, a sanção só alcança vedação prevista em lei, conforme o enunciado sobre unidade de conservação sem plano de manejo. Quando o ato declaratório caduca, a tipicidade também é afetada, como trata a análise sobre caducidade do ato declaratório.

Como aplicar o enunciado na defesa?

A aplicação começa pela verificação documental de duas datas: a do ato de criação da unidade e a do início do uso questionado. O enunciado só opera quando o uso é anterior e era regular. A defesa que não demonstra essas duas circunstâncias perde o fundamento central.

Que documentos demonstram que o uso era anterior e regular?

Matrícula do imóvel, cadastro ambiental rural, licenças e autorizações expedidas antes do ato de criação, contratos agrários, notas fiscais de produção e imagens de satélite históricas da área. A série temporal de imagens é o elemento que costuma fixar com clareza a data de início da ocupação.

Convém requerer também a íntegra do processo de criação da unidade e do processo expropriatório, se existente. A certidão de que a desapropriação não foi concluída e de que a indenização não foi paga é prova direta do pressuposto do enunciado.

Quais pedidos a defesa administrativa pode formular?

O pedido principal é a nulidade do auto de infração por ausência de conduta típica no período intermediário. O pedido subsidiário trata da dosimetria e das medidas acessórias, como embargo e apreensão, cujos requisitos próprios estão reunidos em teses de defesa sobre embargo, apreensão, perdimento e demolição.

Quando houver imputação de dano, cabe exigir laudo técnico que descreva o fato, a extensão e o nexo, matéria tratada em dano em unidade de conservação e exigência de laudo pericial. A ausência de prova técnica compromete a imputação, qualquer que seja o regime da área.

Quais erros comprometem a defesa nesse tema?

O primeiro erro é discutir apenas o mérito ambiental e aceitar, sem exame, a premissa de que a área já é pública. O segundo é não juntar prova da anterioridade do uso.

O terceiro erro é confundir a área da unidade com a zona de amortecimento, que tem regime próprio e exige delimitação, como trata o enunciado sobre autuação no entorno de unidade de conservação.

Outro erro frequente é tratar a sanção como encargo que segue o imóvel. A sanção administrativa ambiental é pessoal e alcança quem praticou a conduta, ponto desenvolvido em o enunciado sobre a pessoalidade da sanção ambiental.

O que a nota explicativa acrescenta sobre o período intermediário?

A nota explicativa esclarece que o ato de criação produz efeitos de regime jurídico, e que a transferência do domínio depende do procedimento expropriatório. Entre a criação e a desapropriação efetiva, o proprietário permanece titular do bem e sujeito às limitações administrativas compatíveis com essa condição.

A expressão limitações compatíveis com essa condição tem peso prático. O particular que ainda é proprietário responde pelas restrições que incidem sobre proprietários, e não pelas vedações dirigidas a quem usa bem público alheio. A diferença muda o enquadramento de qualquer autuação.

A nota registra ainda o efeito de transferência de ônus. Punir o uso regular preexistente no período intermediário faz o particular suportar a demora da Administração na implementação da unidade. O resultado é sanção por conduta que a Administração ainda não substituiu por regime próprio.

Daí decorre uma leitura cuidadosa do alcance do enunciado. A proposição protege a manutenção do uso regular já existente. Não autoriza ampliação de área, supressão nova de vegetação ou alteração substancial da atividade depois do ato de criação.

Perguntas frequentes

Criaram um parque na minha fazenda. Posso continuar com a atividade que já existia?

A atividade regular já exercida antes do ato de criação permanece lícita enquanto a desapropriação não se completa e a indenização não é paga. A manutenção do uso preexistente não se confunde com ampliação da área utilizada ou com novas intervenções, que seguem o regime da unidade.

O ICMBio pode me multar por uso que já existia antes da criação da unidade?

A autuação pelo uso regular anterior, no período anterior à desapropriação concluída, carece de conduta típica, porque a norma sancionadora não descreve como infração a manutenção de uso que era lícito. A defesa deve demonstrar a data de início do uso e a ausência de conclusão do procedimento expropriatório.

Fui notificado para desocupar a área sem receber indenização. Isso vale?

A transferência da posse ao ente público depende do procedimento expropriatório, com imissão na posse precedida de depósito ou pagamento. Notificação para desocupar que não se apoia nesse procedimento não transfere a posse e deve ser impugnada na via administrativa ou judicial adequada.

A criação da unidade de conservação revoga automaticamente as licenças já concedidas?

A criação da unidade não produz revogação automática de licenças válidas. A alteração do regime jurídico pode fundamentar revisão do ato, com processo próprio, contraditório e decisão motivada, e sem efeito retroativo sobre a conduta praticada sob a licença vigente.

Qual a diferença entre limitação administrativa e desapropriação indireta nesse contexto?

A limitação administrativa restringe o exercício do direito e mantém o bem no patrimônio privado. A desapropriação indireta pressupõe apossamento pelo Poder Público ou esvaziamento econômico do imóvel sem o procedimento devido, com consequências indenizatórias próprias.

O enunciado se aplica a unidades de uso sustentável?

O enunciado trata de unidades de conservação de domínio público, cuja implantação exige a desapropriação das áreas particulares. Categorias que admitem a permanência da propriedade privada seguem regime distinto, com restrições definidas pela legislação e pelo instrumento de gestão da unidade.

Que papel o FONADAM cumpre com este enunciado?

O FONADAM reúne profissionais que atuam em direito ambiental para fixar proposições claras sobre pontos que a prática resolve de modo instável. A matéria de unidades de conservação concentra situações em que o regime da área é tratado como se fosse autoexecutável contra o proprietário.

A função do enunciado é delimitar o momento em que cada efeito ocorre. O Fórum não propõe a redução da proteção da unidade, e sim a observância do procedimento que a própria legislação exige para transferir o bem e para sancionar condutas.

O conjunto completo das proposições aprovadas está em enunciados do FONADAM, organizado por matéria, com nota explicativa de cada proposição e com os conteúdos correspondentes.

Qual a conclusão prática deste enunciado?

A criação de unidade de conservação de domínio público muda o regime da área e não muda, por si, a titularidade do imóvel. O proprietário continua titular até a desapropriação concluída e o pagamento da indenização correspondente.

No período intermediário, o uso regular já exercido permanece lícito. O auto de infração lavrado apenas pela manutenção desse uso enfrenta objeção de tipicidade, e a defesa se constrói com prova documental da anterioridade do uso e da ausência de conclusão do procedimento expropriatório.

A proposição preserva o regime da unidade quanto a intervenções novas. O que a proposição recusa é a conversão automática do uso preexistente em ilícito, efeito que a legislação não atribui ao ato de criação.