Autuação no entorno de unidade de conservação exige zona de amortecimento delimitada

A autuação por atividade no entorno de unidade de conservação depende de zona de amortecimento previamente delimitada em ato formal do órgão gestor. Sem delimitação, não existe restrição instituída naquele espaço, e o agente de fiscalização não pode substituí-la por raio padronizado de ato revogado ou de orientação interna. A consequência é a nulidade do auto de infração por falta do elemento territorial do tipo.

A autuação por atividade desenvolvida no entorno de unidade de conservação exige a delimitação prévia e formal da zona de amortecimento, não suprindo a lacuna a aplicação de raio genérico fixado em ato administrativo desprovido de suporte legal vigente. Enunciado do FONADAM na matéria de Unidades de conservação e áreas protegidas.

A redação aprovada escolheu palavras que impõem requisitos cumulativos. Prévia significa que a delimitação antecede o fato autuado, e não que seja produzida no curso do processo administrativo. Formal significa que a delimitação consta de ato do órgão gestor, publicado e identificável. Genérico qualifica o raio aplicado a qualquer unidade sem critério técnico próprio daquela área.

A consequência jurídica definida pelo enunciado é a inviabilidade da autuação, por falta do pressuposto territorial da restrição. A finalidade é a legalidade da sanção administrativa, que não admite obrigação criada por prática interna do órgão. O proprietário vizinho à unidade só se sujeita a restrição específica se o órgão gestor declarou aquela faixa como zona de amortecimento.

O enunciado não resolve tudo. A delimitação formal existente não valida por si a autuação, que continua a depender de conduta típica, de autoria demonstrada e de norma sancionadora aplicável. O enunciado também não discute o conteúdo material das restrições cabíveis dentro da zona delimitada, tema que exige exame das normas específicas editadas pelo órgão gestor para aquela unidade.

Por que isso importa na prática?

Importa porque a autuação no entorno é frequente e costuma vir sem indicação da norma que delimitou a zona de amortecimento. O relatório de fiscalização registra a distância entre o imóvel e o limite da unidade e conclui que a atividade está em entorno protegido.

A defesa recebe então um documento que mede metros sem apontar o ato que transformou aqueles metros em área restrita.

O efeito patrimonial é imediato. A autuação no entorno vem acompanhada de embargo da atividade, de exigência de autorização retroativa do órgão gestor e de multa calculada sobre a área envolvida. O produtor rural ou o empreendedor interrompe operação regular por força de restrição que nunca foi instituída para o seu imóvel.

Há ainda o problema da previsibilidade. Quem adquire imóvel vizinho a unidade de conservação consulta o ato de criação, verifica se existe zona de amortecimento delimitada e dimensiona o investimento conforme o que encontra. A aplicação posterior de raio padronizado desfaz esse cálculo e alcança imóvel que o próprio órgão gestor não tinha identificado como sensível.

Quais são os fundamentos jurídicos da exigência de delimitação formal?

O fundamento central é a definição legal. A Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação trata a zona de amortecimento como o entorno da unidade onde as atividades humanas ficam sujeitas a normas e restrições específicas, para reduzir impactos negativos sobre a unidade. A definição pressupõe normas específicas, e norma específica é a editada para determinada unidade.

A mesma lei atribui ao órgão responsável pela administração da unidade a competência para estabelecer as regras de ocupação e de uso dos recursos na zona de amortecimento. Os limites dessa zona podem constar do ato de criação da unidade ou de ato posterior. A lei confere faculdade quanto ao momento, não dispensa do ato.

Qual princípio sustenta a nulidade do auto de infração?

A legalidade estrita da sanção administrativa. A infração ambiental pressupõe descumprimento de norma preexistente, e a norma que institui restrição territorial é o ato de delimitação. Sem esse ato, o agente de fiscalização aplica consequência jurídica a conduta que nenhuma norma proibia naquele local. O vício não é de forma, é de tipicidade.

O que significa dizer que o raio genérico não tem suporte legal vigente?

Significa que o número invocado não decorre de norma vigente aplicável àquela unidade. A resolução do conselho federal de meio ambiente que fixava raio de dez quilômetros, editada em 1990, foi revogada em 2010. A norma que a substituiu organiza a consulta ao órgão gestor no licenciamento ambiental, finalidade distinta da tipificação de infração.

A distinção merece registro expresso. Regra de licenciamento define quando o órgão gestor deve ser ouvido antes da emissão de licença. Regra sancionadora define qual conduta é punível e em que espaço. Transportar a primeira para a segunda cria infração sem norma, o que a defesa deve apontar desde a impugnação administrativa.

Como a jurisprudência trata a restrição sem ato que a institua?

O tratamento jurisprudencial, em plano conceitual, recusa eficácia a restrição administrativa não instituída por norma e recusa a presunção de perímetro padrão. A orientação acompanha o controle de legalidade do ato sancionador, que verifica se existia dever jurídico antes da conduta, sem entrar no mérito técnico da proteção.

Como aplicar na prática?

A aplicação começa pela identificação documental do ato de delimitação. Antes de discutir conduta, dano ou dosimetria, a defesa precisa saber se existe zona de amortecimento formalmente delimitada para aquela unidade e se o imóvel autuado está dentro dela. A resposta a essa pergunta define a ordem das teses.

Quais documentos pedir ao órgão ambiental?

Peça o ato de criação da unidade de conservação com o memorial descritivo, o ato que delimitou a zona de amortecimento, as normas específicas de uso editadas para essa zona e o plano de manejo, se existente. Peça também o fundamento normativo indicado no auto de infração para a restrição territorial aplicada ao imóvel.

O pedido de acesso tem função dupla. Instrui a defesa e documenta a ausência do ato, quando a ausência é a realidade. A resposta do órgão que informa inexistir delimitação vale mais do que qualquer argumentação sobre o tema.

Como organizar a defesa administrativa?

A primeira tese sustenta a ausência de elemento territorial do tipo, com pedido de nulidade do auto de infração. A segunda tese, sucessiva, questiona a localização do imóvel em relação ao perímetro delimitado, quando existe delimitação. A terceira tese enfrenta a conduta descrita, a autoria e a dosimetria, na ordem em que o auto de infração as apresenta.

Essa sequência preserva a coerência da impugnação. A tese de nulidade por falta de norma territorial não se mistura com a discussão sobre impacto da atividade, que pressupõe a existência da restrição. A inversão da ordem enfraquece a primeira tese e sugere aceitação tácita do perímetro aplicado.

Quais erros aparecem com mais frequência?

O erro mais comum na defesa é discutir apenas o mérito ambiental da atividade e silenciar sobre a origem normativa da restrição. O segundo erro é aceitar a distância registrada no relatório de fiscalização sem conferir o memorial descritivo da unidade. O terceiro erro é tratar plano de manejo e ato de delimitação como a mesma coisa.

Do lado da Administração, o erro recorrente é fundamentar a autuação em orientação interna, parecer ou nota técnica, documentos que organizam o trabalho do órgão sem criar dever para o administrado. A invocação desses documentos no auto de infração confirma a falta de norma, em vez de supri-la.

Como a situação se apresenta em cada cenário?

Situação da delimitação e consequência para a autuação no entorno

Situação do ato de delimitação	O que o órgão precisa demonstrar	Consequência para o auto de infração
Zona de amortecimento delimitada no ato de criação da unidade	Que o imóvel está dentro do perímetro e que a conduta viola norma específica dessa zona	Autuação possível, sujeita ao exame de conduta, autoria e dosimetria
Zona de amortecimento delimitada em ato posterior	Que o ato é anterior ao fato autuado e que o imóvel está dentro do perímetro	Autuação possível quanto a fatos posteriores ao ato de delimitação
Ausência de ato de delimitação	Não há perímetro instituído a demonstrar	Falta elemento territorial do tipo e o auto de infração é nulo
Raio genérico extraído de ato revogado ou de orientação interna	Norma vigente que institua aquele raio para aquela unidade	Restrição sem norma e nulidade da autuação no entorno
Unidade dispensada de zona de amortecimento pela lei	Outra base normativa para a restrição invocada	Autuação pelo regime próprio da unidade, sem recurso ao entorno

O que a nota explicativa do enunciado acrescenta?

A nota acrescenta o fundamento técnico da exigência. A zona de amortecimento é área delimitada segundo critérios técnicos e não se confunde com faixa uniforme aplicada a qualquer unidade. Unidades diferentes têm vizinhança diferente, vocação de uso diferente e pressão diferente sobre os atributos protegidos, o que torna o perímetro uniforme tecnicamente arbitrário.

A nota também fixa o sentido jurídico do silêncio administrativo nessa matéria. A ausência de delimitação formal significa que a restrição não foi instituída, e não que se presuma um perímetro padrão. A leitura afasta a tese de que a lei teria estabelecido faixa automática à espera de regulamentação.

Por que o raio herdado alcança imóveis que o órgão nunca considerou sensíveis?

Porque o raio padronizado desconsidera a geografia concreta da unidade. A aplicação de faixa uniforme alcança imóvel separado da unidade por área urbana, por rodovia ou por divisor de águas, situações em que o órgão gestor provavelmente não reconheceria sensibilidade. A nota descreve esse resultado como criação de obrigação sem norma.

O dado concreto que confirma o raciocínio está na própria lei do sistema nacional. A obrigação de possuir zona de amortecimento não alcança a Área de Proteção Ambiental nem a Reserva Particular do Patrimônio Natural, excluídas expressamente pelo texto legal. A existência de exceção legal demonstra que a zona de amortecimento decorre de regime jurídico definido unidade por unidade.

A exigência de delimitação reduz a proteção ambiental?

A exigência não reduz a proteção efetivamente instituída, conforme registra a nota explicativa. A proteção decorrente de delimitação regular permanece integral e exigível. O que a exigência afasta é a proteção presumida, que nenhum ato instituiu e que surge no momento da autuação.

A observação tem consequência prática para o órgão gestor. A delimitação formal da zona de amortecimento fortalece a atuação fiscalizatória, porque substitui discussão sobre a existência da restrição por discussão sobre o seu cumprimento. A omissão em delimitar, ao contrário, fragiliza a autuação que dela depende.

Perguntas frequentes

O ICMBio pode me multar porque minha propriedade fica perto de um parque?

A proximidade não basta. A autuação por atividade no entorno exige zona de amortecimento delimitada em ato formal do órgão gestor, com perímetro que inclua o imóvel. Sem esse ato, falta a norma que institui a restrição territorial.

Fui autuado com base em um raio de dez quilômetros ao redor da unidade de conservação, isso vale?

A resolução do conselho federal de meio ambiente que fixava esse raio foi revogada em 2010. A invocação de ato revogado não institui restrição, e a autuação fundada nele carece de suporte normativo vigente. Verifique no processo administrativo qual norma o auto de infração indicou.

O órgão ambiental estadual pode exigir autorização da unidade de conservação sem ter definido a zona de amortecimento?

A exigência de manifestação do órgão gestor na etapa de licenciamento segue regra própria e não se confunde com norma sancionadora. A ausência de zona de amortecimento delimitada impede a autuação por atividade no entorno, ainda que exista discussão sobre consulta no licenciamento ambiental.

Toda unidade de conservação precisa ter zona de amortecimento?

A lei do sistema nacional de unidades de conservação exclui dessa obrigação a Área de Proteção Ambiental e a Reserva Particular do Patrimônio Natural. Nas demais categorias, a zona de amortecimento é prevista, e a sua existência concreta depende do ato de delimitação.

A ausência de plano de manejo impede a delimitação da zona de amortecimento?

A delimitação pode constar do ato de criação ou de ato posterior, e não depende da conclusão do plano de manejo. A falta de plano de manejo repercute no conteúdo das restrições, tema de outro enunciado do Fórum sobre plano de manejo e limite da sanção.

A delimitação feita depois do fato autoriza a autuação?

A delimitação posterior não alcança fato anterior, porque o enunciado exige delimitação prévia. A restrição produz efeitos a partir da vigência do ato que a institui, e a autuação referente a período anterior permanece sem base territorial.

A zona de amortecimento delimitada proíbe qualquer atividade no entorno?

A zona de amortecimento sujeita as atividades a normas e restrições específicas, e não a proibição genérica. O conteúdo das restrições é aquele definido nas normas editadas pelo órgão gestor para aquela unidade, o que exige leitura do ato concreto antes de qualquer conclusão sobre licitude da atividade.

Como o FONADAM trata este enunciado?

O Fórum Nacional de Direito Ambiental trabalha com enunciados que fixam o ponto exato em que a prática administrativa se afasta da norma. O enunciado sobre zona de amortecimento integra esse esforço, porque identifica um hábito de fiscalização, o raio padronizado, e o confronta com a estrutura legal da restrição territorial.

A matéria de unidades de conservação reúne outros enunciados com o mesmo método, entre eles o que trata da caducidade do ato declaratório da unidade de conservação. O raciocínio comum verifica se o suporte normativo invocado existia e estava vigente no momento do fato.

A mesma exigência aparece na discussão sobre indicação do complemento normativo no auto de infração e no exame de faixas métricas aplicadas sem base legal.

A consulta ao conjunto de enunciados aprovados está disponível na página de enunciados do FONADAM. Para aprofundamento doutrinário, há material sobre legalidade da sanção ambiental e sobre auto de infração sem coordenadas e sem poligonal.

Em casos concretos, interessam os informes sobre dano em unidade de conservação e exigência de laudo pericial e sobre criação de unidade de conservação sobre imóvel particular.

O texto legal de referência é a Lei nº 9.985/2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação, com o regime sancionador federal no Decreto nº 6.514/2008.

O que fica deste enunciado?

Fica uma regra de verificação aplicável a toda autuação no entorno de unidade de conservação. Antes de discutir conduta, impacto ou valor da multa, identifique o ato que delimitou a zona de amortecimento. A ausência desse ato resolve o caso na primeira pergunta.

Fica também um critério para avaliar o fundamento invocado pelo agente de fiscalização. Orientação interna, nota técnica, parecer e ato revogado organizam o trabalho do órgão ambiental, mas não instituem restrição territorial. A invocação desses documentos no auto de infração confirma a inexistência de norma aplicável ao imóvel.

Fica, por fim, a noção de que a exigência de delimitação formal serve à proteção regularmente instituída. O perímetro definido por critério técnico é exigível e defensável. O perímetro presumido no momento da autuação não resiste ao controle de legalidade, administrativo ou judicial, e desgasta a atuação do órgão gestor sem benefício ambiental correspondente.