Conduta descrita por intervalo: prescrição corre do marco mais antigo
Quem produziu a imprecisão da data no auto de infração não pode escolher o marco que preserva o poder de punir
Quando o auto de infração descreve a conduta como ocorrida dentro de um intervalo de tempo, sem indicar data certa, o cômputo da prescrição começa no marco mais antigo do período descrito. A imprecisão da imputação foi produzida pela própria Administração e não pode ser convertida em vantagem contra quem se defende. A dúvida sobre o termo inicial resolve-se em favor do autuado.
“Descrita no auto de infração a conduta como ocorrida em intervalo de tempo, sem data precisa, adota-se para o cômputo prescricional o marco mais antigo, porque a imprecisão da imputação não pode beneficiar quem a produziu e a dúvida sobre o termo inicial resolve-se em favor do autuado.” Enunciado do FONADAM, matéria Prescrição.
A redação aprovada fixa uma regra de escolha, e não uma regra de prova. O enunciado não discute se a conduta existiu. O enunciado define qual data será usada para contar o prazo quando o próprio auto de infração deixou a data em aberto. A resposta é o extremo inicial do intervalo descrito.
As palavras escolhidas impõem dois requisitos objetivos. O primeiro é que a conduta esteja descrita em intervalo de tempo, com começo e fim identificáveis. O segundo é que falte data precisa, ou seja, que o documento não indique o dia da conduta. Presentes os dois requisitos, a consequência jurídica é automática: o prazo corre do marco mais antigo.
O enunciado não resolve tudo. A redação não trata da infração permanente, cujo termo inicial segue a data em que a conduta cessou. A redação também não dispensa a análise das causas de interrupção e de suspensão do prazo, nem substitui o exame da prescrição intercorrente. O alcance é o termo inicial, e apenas ele.
Por que a definição do termo inicial decide o processo?
A definição do termo inicial decide o processo porque a prescrição da pretensão punitiva ambiental é de cinco anos, e um deslocamento de poucos meses na data de partida altera o resultado por inteiro. Fixado o marco no início do intervalo, o prazo pode já estar exaurido na data da lavratura. Fixado no fim, o mesmo processo segue vivo.
A situação aparece com frequência em autuações apoiadas em imagem de satélite. O relatório compara duas cenas separadas por meses ou anos e conclui que a supressão de vegetação ocorreu em algum momento entre as duas datas. O agente de fiscalização transporta essa conclusão para o auto de infração e descreve a conduta como ocorrida no período.
Na defesa que exerço, encontro dois desdobramentos práticos. O órgão ambiental tende a computar o prazo da data mais recente do intervalo, que é a que preserva a pretensão punitiva. O autuado, sem data certa, fica impedido de demonstrar quando exatamente o fato ocorreu, porque a prova negativa é impossível.
O enunciado corrige essa assimetria. Quem redigiu a imputação de forma imprecisa suporta o ônus da imprecisão. A regra não pune o órgão ambiental, apenas impede que a vagueza produza ganho para quem a criou.
Quais fundamentos sustentam a adoção do marco mais antigo?
Três fundamentos sustentam a adoção do marco mais antigo: a legalidade estrita do Direito Administrativo Sancionador, a proibição de que a parte se beneficie da própria deficiência e a regra de que a dúvida relevante se resolve em favor do acusado. Os três convergem para a mesma solução quando o auto de infração descreve período em vez de data.
O que a legalidade exige da descrição do fato?
A legalidade exige que o auto de infração descreva o fato com os elementos necessários ao exercício da defesa, e a data está entre esses elementos. A descrição temporal não é formalidade acessória. A data delimita a lei aplicável, a competência do órgão, a capacidade de o autuado produzir prova e o próprio cálculo da prescrição.
O Decreto 6.514/2008 e a Lei 9.605/1998 organizam o processo sancionador ambiental federal em torno de um auto de infração que individualiza a conduta. Quando a individualização temporal falha, a falha é da Administração, que dispõe do poder de polícia, do corpo técnico e dos meios de apuração.
Por que a parte não se beneficia da própria deficiência?
A parte não se beneficia da própria deficiência porque o princípio veda que o autor de um vício extraia dele vantagem jurídica. Permitir que o órgão ambiental escolha, dentro do intervalo que ele mesmo descreveu, a data que melhor preserva o poder de punir seria premiar a imputação malfeita.
A consequência prática é relevante. Se a escolha coubesse à Administração, todo auto de infração impreciso passaria a valer mais que um auto de infração preciso, porque a imprecisão ampliaria o prazo disponível. O incentivo seria exatamente o oposto do que a legalidade pretende.
Como a dúvida se resolve no processo sancionador?
A dúvida sobre elemento essencial da imputação resolve-se em favor do autuado, porque o processo administrativo ambiental sancionador é manifestação do mesmo poder estatal de punir que rege o Direito Penal. O ônus de demonstrar quando a conduta ocorreu pertence a quem acusa.
A jurisprudência trabalha o tema de forma conceitual em duas frentes. Uma frente reconhece que a descrição genérica da conduta compromete a validade do auto de infração. Outra frente afirma que o termo inicial da prescrição deve ser demonstrado pela Administração, e não presumido em seu proveito. O enunciado se apoia nas duas.
Como aplicar o enunciado na defesa administrativa?
A aplicação começa pela leitura literal do campo de descrição do fato no auto de infração e no relatório de fiscalização. O objetivo é verificar se o documento indica um dia certo ou apenas um período. A conclusão dessa leitura determina toda a tese de prescrição.
Como identificar que o auto descreve intervalo, e não data?
O intervalo aparece em expressões que delimitam começo e fim sem fixar o dia. Exemplos recorrentes são a referência a duas datas de imagens de satélite, a menção a um ano inteiro, a indicação de uma safra ou de uma estação, e a fórmula que situa a conduta em momento anterior à vistoria.
A data da vistoria não é a data da conduta. A confusão entre as duas é frequente e merece impugnação expressa, porque o prazo prescricional corre da prática do fato, e não do dia em que o órgão ambiental o constatou.
Que pedidos a defesa deve formular?
A defesa deve pedir, em primeiro lugar, o reconhecimento de que a conduta foi descrita em intervalo. Em segundo lugar, a fixação do termo inicial no marco mais antigo do período. Em terceiro lugar, a declaração da prescrição, quando o prazo de cinco anos já estiver consumado a partir daquele marco.
Convém formular pedido sucessivo. Se a autoridade não acolher a fixação no marco mais antigo, o pedido seguinte é a nulidade do auto de infração por descrição genérica da conduta, porque a mesma imprecisão que impede o cálculo do prazo também impede o exercício pleno da defesa.
Quais erros comuns enfraquecem a tese?
O erro mais comum é alegar prescrição sem transcrever a passagem do auto de infração que descreve o intervalo. A tese depende do texto do documento, e o texto precisa estar reproduzido na peça de defesa.
Outro erro frequente é ignorar as causas de interrupção do prazo. A defesa deve percorrer a cronologia completa do processo administrativo e demonstrar que, mesmo considerado eventual ato interruptivo válido, o prazo permanece consumado.
| Descrição no auto de infração | Termo inicial aplicável | Consequência para a defesa |
|---|---|---|
| Data certa da conduta | O dia indicado | Cálculo direto do prazo de cinco anos |
| Intervalo com começo e fim, sem dia certo | O marco mais antigo do intervalo | Tese central do enunciado, com pedido de prescrição |
| Referência apenas à data da vistoria | Não se confunde com a data da conduta | Impugnação da equiparação e pedido de esclarecimento |
| Ausência de qualquer referência temporal | Não há termo inicial demonstrado | Nulidade por descrição genérica da conduta |
O que a nota explicativa do enunciado acrescenta?
A nota explicativa acrescenta o fundamento de política jurídica que sustenta a regra. A imprecisão é obra da acusação e não pode reverter contra o autuado, de modo que a dúvida sobre o termo inicial se resolve em seu favor, com adoção do marco mais antigo do período.
A nota também identifica o risco que a solução contrária produziria. Permitir que a Administração escolha a data que melhor preserva o poder de punir recompensaria a deficiência da imputação. O custo de uma narrativa que competia ao órgão precisar acabaria transferido ao particular.
Registro um ponto que a nota deixa implícito e que uso na prática. A regra do marco mais antigo não exige prova nova por parte do autuado. A tese se resolve com o próprio documento produzido pela fiscalização, o que a torna verificável pela autoridade julgadora sem instrução adicional.
O tema conecta-se a outros enunciados aprovados pelo Fórum. A discussão sobre a inaptidão do ato nulo para interromper a prescrição e sobre a prescrição intercorrente no processo administrativo completa o quadro temporal do processo sancionador.
Perguntas frequentes: o que mais se pergunta sobre o termo inicial?
O IBAMA pode escolher a data que quiser para dizer que a multa não prescreveu?
Não. Quando o auto de infração descreve a conduta em intervalo, o termo inicial é o marco mais antigo do período, e a escolha não fica ao critério do órgão ambiental. A imprecisão foi produzida pela Administração e não gera vantagem para ela.
Fui autuado por desmatamento ocorrido “entre 2016 e 2021”: qual data conta?
Conta o marco mais antigo do intervalo descrito, no exemplo o início de 2016. O prazo de cinco anos da pretensão punitiva corre a partir daquele momento, salvo demonstração, pela Administração, de data certa e de causa válida de interrupção.
Posso alegar prescrição se o auto de infração não diz o dia do fato?
Sim. A ausência de dia certo autoriza dois caminhos simultâneos: a fixação do termo inicial no marco mais antigo do período descrito e, de forma sucessiva, a arguição de nulidade por descrição genérica da conduta.
O enunciado dispensa a Administração de descrever o fato?
Não. A regra do marco mais antigo é solução para a imprecisão já consumada, e não autorização para imputações vagas. O dever de descrever a conduta com data permanece integralmente exigível.
A regra se aplica à infração permanente?
Não de forma direta. Na infração permanente, o termo inicial corre da data em que a conduta cessou. A discussão deve começar pela qualificação da infração como instantânea ou permanente, e só depois passar ao intervalo descrito.
Qual a diferença entre termo inicial e prescrição intercorrente?
O termo inicial define quando o prazo começa a correr, a partir da conduta. A prescrição intercorrente incide sobre o processo administrativo já instaurado que permanece paralisado, e tem prazo próprio, previsto na Lei 9.873/1999 para a esfera federal.
Como o FONADAM trata a fixação do termo inicial?
O FONADAM aprova enunciados para reduzir a insegurança que decorre da aplicação assistemática das regras de prescrição no processo administrativo ambiental. A fixação do termo inicial é um dos pontos em que a divergência entre órgãos produz resultados opostos para fatos equivalentes.
O trabalho do Fórum consiste em consolidar posições técnicas, submetê-las ao debate entre profissionais que atuam na matéria e publicá-las em redação estável. A íntegra das proposições aprovadas está reunida na página de enunciados do FONADAM, com a nota explicativa de cada uma.
Este enunciado dialoga com outros da mesma matéria, como o que trata da inexistência de imprescritibilidade na ausência de lei estadual e o que examina o momento de constituição definitiva do crédito não tributário. Para aprofundamento doutrinário, o material sobre classificação da infração e marco inicial da prescrição e sobre espécies de prescrição em direito ambiental desenvolve os pressupostos aqui resumidos.
Casos concretos ilustram o efeito da tese. O informe sobre auto de infração anulado por descrição genérica e o relato sobre despachos que não interrompem a prescrição mostram como o argumento temporal se comporta em julgamento.
O que reter deste enunciado?
A regra é objetiva e de verificação simples. Descrita a conduta em intervalo de tempo, sem data precisa, o cômputo prescricional parte do marco mais antigo do período. A verificação se faz com o próprio auto de infração.
A tese exige disciplina na peça de defesa. Transcrever a passagem que descreve o intervalo, apontar o marco mais antigo, calcular o prazo de cinco anos e percorrer a cronologia do processo para afastar causas de interrupção são os quatro passos que sustentam o pedido.
O enunciado não amplia direitos do autuado além do que a legalidade já assegura. A proposição apenas devolve à Administração o ônus de uma imprecisão que ela produziu, o que preserva a coerência do sistema sancionador e a previsibilidade do prazo extintivo.
