Competência para licenciar segue a abrangência do impacto, não a localização
O licenciamento é atribuído a um único ente federativo, e a exigência cumulativa por mais de um ente não tem base legal.
A competência para o licenciamento ambiental é definida pela abrangência do impacto da atividade, e não pelo lugar onde o empreendimento está instalado. Cada empreendimento é licenciado por um único ente federativo. A exigência simultânea de licença por Município, Estado e União sobre a mesma atividade não encontra base legal e pode ser impugnada pelo empreendedor.
A competência para o licenciamento ambiental é definida pelo critério legal de abrangência do impacto, e não pela localização do empreendimento, sendo inválida a exigência de licenciamento cumulativo por mais de um ente federativo para a mesma atividade.
Enunciado do FONADAM, matéria Licenciamento ambiental.
A redação aprovada faz duas escolhas de palavras que carregam consequência prática. A primeira está na expressão critério legal de abrangência do impacto. A autoridade licenciadora não resulta de conveniência administrativa nem de acordo entre órgãos, e sim de regra posta em lei.
A segunda escolha está na recusa da localização como fator determinante. O fato de a atividade ocupar terreno situado em determinado Município não atribui a esse Município a competência para licenciar. O que define a atribuição é o alcance dos efeitos ambientais previstos para a atividade.
A consequência jurídica fixada pelo enunciado é a invalidade da exigência cumulativa. A finalidade é evitar condicionantes sobrepostas e decisões contraditórias sobre o mesmo empreendimento. O enunciado não resolve, porém, a qualificação da abrangência em casos limítrofes, nem afasta a competência de fiscalização dos demais entes federativos.
Por que a definição da autoridade licenciadora importa na prática?
Importa porque a autoridade licenciadora define quem fixa as condicionantes, quem controla o cumprimento delas e quem responde pela renovação da licença. Quando dois entes reivindicam a mesma atribuição, o empreendedor passa a receber exigências técnicas que nem sempre convivem entre si.
A sobreposição produz efeitos concretos. Um órgão fixa prazo de sessenta dias para um estudo complementar, outro fixa prazo diverso para estudo com metodologia distinta. O empreendedor cumpre um cronograma e fica em mora perante o outro órgão.
A duplicidade também contamina a fase sancionadora. O empreendimento licenciado por um ente recebe auto de infração lavrado por agente de fiscalização de ente diverso, sob o argumento de operação sem licença daquele órgão.
A discussão sobre competência deixa de ser teórica e passa a fundamentar a defesa administrativa. Esse ponto aparece no enunciado irmão sobre licença de um ente e autuação por órgão de outro ente.
Quais são os fundamentos do critério de abrangência do impacto?
O fundamento central está na legislação de cooperação entre os entes federativos, editada para disciplinar a competência comum em matéria ambiental. Essa legislação distribuiu as ações administrativas de cada ente e determinou que cada empreendimento seja licenciado por um único ente federativo, conforme as atribuições ali estabelecidas.
O que significa dizer que a competência é definida por critério legal?
Significa que a autoridade competente é identificada por subsunção, e não por escolha. O intérprete confronta as características da atividade com a lista legal de atribuições e chega a um resultado único. Não há espaço para que dois órgãos concluam, cada um por conta própria, que são simultaneamente competentes.
Essa natureza vinculada tem efeito direto sobre a validade do ato. A licença expedida por ente sem atribuição legal padece de vício de competência, e o mesmo vício atinge o auto de infração lavrado sob esse fundamento. O tema é tratado no conteúdo sobre auto de infração de ente sem competência para licenciar.
Por que a localização do empreendimento não basta para definir a competência?
Porque a localização descreve onde a atividade se instala, e a lei escolheu medir onde os efeitos ambientais se produzem. Uma atividade instalada em um único Município pode gerar impacto que alcança dois Estados. Uma atividade instalada em área de grande extensão pode produzir impacto restrito a seu entorno imediato.
A confusão entre local e alcance aparece com frequência em exigências municipais dirigidas a empreendimentos de impacto regional. O argumento de que a atividade está dentro do território municipal descreve um fato verdadeiro, mas não responde à pergunta legal, que trata da abrangência dos efeitos.
A jurisprudência trata o licenciamento único como regra?
Em termos conceituais, a orientação predominante reconhece a regra do licenciamento por um único ente e rejeita a duplicidade de procedimentos sobre a mesma atividade. Os julgados costumam separar duas figuras distintas: a competência para licenciar, que é atribuída a um ente, e a competência para fiscalizar, que permanece comum.
Essa separação explica por que a presença de agente de fiscalização de outro ente no local não prova, por si só, que aquele ente seja o licenciador. Sobre a distinção entre licenciar e fiscalizar, vale a leitura do estudo competência fiscalizatória na infração ambiental.
Como aplicar o critério de licenciamento único no caso concreto?
A aplicação começa pela identificação da atividade licenciada e da abrangência do impacto declarada no procedimento em curso. Depois, confronta-se essa abrangência com as atribuições legais de cada ente. O resultado indica o licenciador e revela se a segunda exigência tem fundamento.
Que perguntas devem ser feitas quando um segundo ente exige licença?
Quatro perguntas organizam a resposta e produzem material para a defesa administrativa.
- Qual é a atividade concretamente licenciada, na descrição do próprio procedimento?
- Qual é a abrangência do impacto reconhecida nos estudos apresentados e aceitos?
- Qual dispositivo legal atribui a atividade ao ente que está exigindo a segunda licença?
- A exigência é de licença própria ou de manifestação dentro do procedimento já instaurado?
A quarta pergunta separa duas situações que costumam ser tratadas como iguais. Manifestação de órgão interessado dentro do procedimento é figura prevista em lei. Licenciamento paralelo não é.
Como se distinguem licenciamento único, exigência cumulativa e manifestação de outro ente?
A distinção fica clara quando se comparam base legal, ato produzido e efeito para o empreendedor.
| Situação | Base legal | Ato produzido | Efeito para o empreendedor |
|---|---|---|---|
| Licenciamento por um único ente | Regra de atribuição por abrangência do impacto | Licença ambiental válida | Um conjunto de condicionantes e um prazo de validade |
| Exigência cumulativa por dois entes | Sem base legal na regra de licenciamento único | Exigência inválida | Condicionantes sobrepostas e risco de decisões contraditórias |
| Manifestação de outro ente no procedimento | Previsão legal de participação no procedimento | Parecer ou anuência juntada aos autos | Procedimento único, com contribuição técnica de outro órgão |
Quais erros aparecem com mais frequência nessa discussão?
O primeiro erro é aceitar a segunda exigência sem impugnação formal, por receio de atraso no cronograma. O silêncio costuma ser lido depois como reconhecimento da competência do órgão que a formulou.
O segundo erro é confundir anuência com licença. A anuência integra o procedimento conduzido pelo ente competente e não abre processo autônomo. Quando o órgão anuente passa a exigir taxa, estudo próprio e ato final com prazo de validade, a figura deixou de ser anuência.
O terceiro erro é discutir competência apenas no momento do auto de infração. A impugnação feita durante o licenciamento produz prova documental da posição do empreendedor e reduz o campo de discussão posterior. O conteúdo sobre ente com lei própria e autuação por norma de outra esfera desenvolve esse ponto.
O que a nota explicativa do enunciado acrescenta sobre proteção ambiental?
A nota explicativa responde à objeção mais comum contra a regra do licenciamento único, que é a suposta redução do nível de proteção ambiental. A resposta é que a definição da autoridade licenciadora não retira poderes dos demais entes federativos.
Os entes que não licenciam conservam competência de fiscalização. Podem vistoriar a atividade, documentar irregularidade e provocar o órgão licenciador para que atue. A proteção ambiental permanece exercida por todos, com papéis distintos.
A nota também descreve o prejuízo concreto da duplicidade: condicionantes sobrepostas, prazos incompatíveis e risco de decisões contraditórias sobre o mesmo empreendimento. Decisão contraditória sobre licenciamento não produz mais proteção, produz insegurança sobre qual comando deve ser cumprido.
Um caso concreto ilustra o problema quando a licença estadual existe e a autuação vem de órgão federal, situação relatada no informe licença do Estado e autuação pelo IBAMA. O texto legal de cooperação federativa está disponível na Lei Complementar número 140, de 2011.
Perguntas frequentes sobre a competência para o licenciamento ambiental
Tenho licença do Estado e o IBAMA está exigindo outra licença. Isso pode?
Não, quando se trata da mesma atividade. A regra legal é de licenciamento por um único ente federativo, definido pela abrangência do impacto. O caminho é impugnar formalmente a exigência e demonstrar, no procedimento, qual dispositivo atribui a atividade ao órgão estadual.
Fui autuado pela Prefeitura mesmo com licença estadual válida. Esse auto de infração vale?
O auto de infração fundado exclusivamente em operação sem licença municipal é atacável quando a atividade é de atribuição estadual. A defesa deve demonstrar a competência do ente licenciador e juntar a licença vigente. A competência municipal de fiscalização permanece, mas não autoriza autuação por ausência de licença que o Município não deveria expedir.
O órgão ambiental estadual pode fiscalizar obra licenciada pelo IBAMA?
Pode. A competência de fiscalização é comum aos entes federativos, ainda que o licenciamento seja de um só. O que o órgão estadual não pode é converter a fiscalização em exigência de licença própria para a mesma atividade.
A abrangência do impacto se confunde com a extensão da área do empreendimento?
Não. Extensão de área é dado físico do imóvel. Abrangência do impacto é a medida do alcance dos efeitos ambientais da atividade, que pode ser menor ou maior do que a área ocupada.
A anuência de outro órgão equivale a um segundo licenciamento?
Não. A anuência é manifestação dentro do procedimento conduzido pelo ente competente. Quando o órgão anuente instaura processo autônomo e expede ato com prazo de validade próprio, a exigência deixa de ser anuência e passa a configurar licenciamento cumulativo.
A definição do ente licenciador impede a atuação do Ministério Público?
Não. A atribuição do Ministério Público decorre de fundamento próprio e não se confunde com a competência administrativa para licenciar. A definição do licenciador apenas indica qual órgão responde pelo procedimento e pelas condicionantes.
Como o FONADAM trata a competência para o licenciamento ambiental?
O FONADAM foi constituído para produzir enunciados que fixem, em linguagem verificável, as posições técnicas que a prática do direito ambiental já consolidou. A competência licenciatória é um dos temas em que a divergência entre órgãos produz custo direto para quem empreende e insegurança para quem defende.
Enunciados dessa matéria não substituem a lei nem a decisão judicial. Servem para organizar a discussão, indicar o ponto exato de controvérsia e oferecer ao advogado uma formulação estável para sustentar em defesa administrativa, em recurso e em juízo.
O acervo completo, com a redação aprovada e as notas explicativas de cada tema, está reunido na página de enunciados do FONADAM, ao lado de conteúdos relacionados sobre delegação do licenciamento ambiental. A separação entre licenciar e fiscalizar também é aprofundada no estudo sobre competência do IBAMA e do ICMBio no auto de infração ambiental.
Qual é a conclusão prática deste enunciado?
A pergunta sobre quem licencia tem resposta legal e não admite duas respostas simultâneas. O critério é a abrangência do impacto da atividade, verificada nos estudos do procedimento, e não o endereço do empreendimento.
Quando um segundo ente exige licença para a mesma atividade, a exigência deve ser impugnada de imediato, com indicação do dispositivo que atribui a competência ao ente licenciador e com juntada da licença vigente. O registro formal dessa impugnação sustenta a defesa em eventual processo sancionador.
A regra do licenciamento único não reduz proteção ambiental. Os demais entes federativos conservam poder de fiscalização e podem provocar o licenciador sempre que identificarem irregularidade. O que a regra afasta é a sobreposição de procedimentos sobre o mesmo empreendimento.
