Viabilidade da regularização fundiária urbana suspende o processo sancionador

Reconhecida a viabilidade da regularização fundiária urbana sobre o núcleo informal, o processo administrativo sancionador deve ser suspenso. O enunciado do FONADAM alcança inclusive o núcleo situado em área de preservação permanente, desde que não caracterizada como área de risco. A razão é a desproporção entre demolir a edificação e permitir, pela mesma ordem normativa, a consolidação daquela ocupação.

Reconhecida a viabilidade da regularização fundiária urbana, inclusive sobre núcleo informal em área de preservação permanente não caracterizada como de risco, impõe-se a suspensão do processo sancionador, por ser desproporcional demolir o que o ordenamento autoriza regularizar.

O enunciado integra a matéria Direito ambiental urbanístico e condiciona o efeito a um pressuposto verificável. A expressão reconhecida a viabilidade não se contenta com pedido do interessado nem com mera expectativa. Exige ato ou manifestação que ateste ser juridicamente possível regularizar aquele núcleo urbano informal, o que desloca a discussão para o plano documental.

Duas delimitações merecem registro. A primeira é a inclusão expressa do núcleo em área de preservação permanente, hipótese que os órgãos ambientais costumam tratar como impeditiva. A segunda é a ressalva quanto à área de risco, que retira do alcance do enunciado as ocupações em encostas instáveis, faixas de inundação recorrente e situações equivalentes.

A consequência definida é a suspensão, e não a extinção. O texto aprovado não declara inexistente a infração, não convalida a ocupação e não dispensa o procedimento regularizador. Fixa apenas que a medida sancionatória mais grave deve aguardar o desfecho do procedimento que o próprio ordenamento autoriza.

Por que isso importa na prática?

Importa porque a duplicidade de tratamento sobre o mesmo núcleo urbano informal é frequente. O município conduz o procedimento de regularização fundiária, enquanto o órgão ambiental estadual, o órgão federal ou o Ministério Público movimentam processo com pedido de demolição sobre as mesmas edificações.

O morador fica sujeito a decisões contraditórias. De um lado, é chamado a instruir o procedimento regularizador e a arcar com seus custos. De outro, responde a processo cujo desfecho pode determinar a destruição do bem que está em vias de ser titulado.

Há ainda o custo público. Demolir edificação passível de regularização consome recurso estatal, gera dever indenizatório em determinadas situações e produz demanda habitacional nova, sem ganho ambiental correspondente quando a área já perdeu as funções ecológicas que justificaram sua proteção.

Quais fundamentos sustentam o enunciado?

Sustentam o enunciado a proporcionalidade em sua vertente de necessidade, a coerência do sistema normativo e a função social da propriedade urbana. A Lei 13.465, de 2017, instituiu a regularização fundiária urbana como política pública, organizada em duas modalidades, a de interesse social e a de interesse específico.

Como a proporcionalidade opera neste caso?

A proporcionalidade opera pelo exame da necessidade da medida. Existindo procedimento apto a alcançar a conformação urbanística e ambiental do núcleo, a demolição deixa de ser o meio necessário, porque outro meio menos gravoso produz resultado equivalente ou superior em termos de proteção ambiental.

A regularização fundiária costuma impor contrapartidas ambientais ao núcleo consolidado, como implantação de saneamento, recuperação de faixas remanescentes e compensações previstas no projeto aprovado. Demolição isolada não produz nenhuma dessas contrapartidas.

Por que a área de preservação permanente não impede a suspensão?

Não impede porque o próprio Código Florestal, ao tratar da regularização fundiária de núcleos urbanos informais consolidados, admite a permanência da ocupação mediante estudo técnico que assegure a melhoria das condições ambientais em relação à situação anterior. A vedação absoluta não corresponde ao regime legal vigente.

A ressalva do enunciado recai sobre a área de risco. Ocupação em local com risco geotécnico ou hidrológico comprovado não comporta consolidação, e nesse cenário a remoção atende à proteção da vida, o que afasta a lógica da suspensão.

O que distingue suspensão de extinção do processo?

Distinguem-se pelo efeito sobre a pretensão punitiva. A tabela abaixo separa os dois regimes e indica o que cada um exige.

Suspensão e extinção do processo sancionador diante da regularização fundiária urbana

Aspecto	Suspensão do processo sancionador	Extinção da pretensão punitiva
Pressuposto	Viabilidade da regularização reconhecida	Prescrição, morte do autuado ou norma superveniente mais benéfica
Efeito sobre a infração	Permanece pendente de julgamento	Deixa de ser exigível
Duração	Enquanto tramitar o procedimento regularizador	Definitiva
Consequência do insucesso	Retomada do processo sancionador	Não há retomada
Medida demolitória	Fica sobrestada	Perde fundamento

A distinção importa na formulação do pedido. Requerer extinção quando o caso comporta suspensão expõe a defesa a indeferimento por fundamento equivocado, tema correlato ao que examinamos sobre retroatividade da norma ambiental mais benéfica.

Como aplicar o enunciado na defesa?

Aplica-se o enunciado com prova documental da viabilidade e com demonstração de que a área não é de risco. O pedido de suspensão precisa vir instruído, porque alegação desacompanhada de documento não vincula a autoridade julgadora nem sustenta tutela de urgência.

Que documentos comprovam a viabilidade da regularização?

Comprovam a viabilidade a certidão de instauração do procedimento de regularização fundiária, o ato municipal de classificação do núcleo urbano informal, o projeto de regularização protocolado, as manifestações técnicas favoráveis e a legislação urbanística que enquadra a área como zona urbana consolidada.

Junte também o estudo técnico ambiental exigido para núcleos em área de preservação permanente, quando existente, porque a peça demonstra a melhoria das condições ambientais projetada para o núcleo.

Como afastar a alegação de área de risco?

Afasta-se a alegação com laudo geotécnico ou hidrológico e com a carta de risco do município, quando houver. Verifique se o órgão ambiental apenas presumiu o risco a partir da localização em área de preservação permanente, hipótese em que a presunção não substitui a caracterização técnica exigida.

Registre também o histórico de ocupação. Núcleo consolidado há décadas, dotado de infraestrutura urbana e sem registro de sinistro, é elemento relevante contra a alegação genérica de risco.

Em que momento requerer a suspensão?

Requeira a suspensão na primeira oportunidade em que a viabilidade estiver documentada, sem aguardar a decisão de primeira instância administrativa. Quando a demolição estiver iminente, o pedido de suspensão comporta reforço por tutela de urgência, conforme o entendimento sobre tutela de urgência no processo administrativo ambiental.

Quais erros a defesa costuma cometer?

O primeiro erro é sustentar a impossibilidade absoluta de sanção em área objeto de regularização, tese que o enunciado não adota. O segundo é deixar de comprovar a viabilidade com documento do ente competente. O terceiro é ignorar o requisito da área de risco, que o órgão ambiental costuma invocar como resposta ao pedido.

O que a nota explicativa acrescenta?

A nota explicativa qualifica a situação como contradição valorativa. Se o ordenamento admite regularizar o núcleo informal, inclusive em área de preservação permanente não caracterizada como de risco, demolir o que pode ser regularizado produz resultado incompatível com a valoração que a própria lei fez daquela ocupação.

A nota também indica a razão de preferência entre os instrumentos. A medida sancionatória cede à política pública de regularização por ser esta mais adequada ao interesse social e à segurança das ocupações. A prevalência decorre da adequação do meio ao fim, e não de hierarquia entre órgãos.

Há um limite implícito no raciocínio. A suspensão pressupõe procedimento efetivo, com tramitação real e perspectiva concreta de conclusão. Procedimento instaurado sem instrução, paralisado por anos ou manifestamente inviável não sustenta o sobrestamento indefinido do processo sancionador.

Casos concretos ilustram a aplicação, como os informes sobre demolição afastada para permitir regularizar imóvel em área de preservação permanente e sobre área urbana consolidada e desocupação. Para o exame da proporcionalidade na dosimetria, consulte o material sobre dosimetria da multa ambiental.

Perguntas frequentes

Recebi ordem de demolição, mas meu bairro está em processo de regularização. O que posso fazer?

Requeira a suspensão do processo sancionador instruída com a documentação que comprove a instauração e a viabilidade da regularização fundiária. Havendo risco de execução imediata da demolição, o pedido comporta reforço por tutela de urgência na via administrativa ou judicial.

O município pode demolir minha casa em área de preservação permanente durante a regularização?

Reconhecida a viabilidade da regularização e não caracterizada a área como de risco, a demolição durante o procedimento é desproporcional. A medida sancionatória deve aguardar o desfecho do procedimento regularizador.

Fui autuado pelo órgão ambiental estadual por edificação em área urbana consolidada. Isso vale?

A autuação não é nula pelo simples fato de a área ser urbana consolidada. O enunciado autoriza a suspensão do processo quando comprovada a viabilidade da regularização fundiária, e não a invalidação automática do auto de infração.

A suspensão do processo extingue a infração?

Não extingue. A suspensão sobrestá o julgamento enquanto tramita o procedimento regularizador. Frustrada a regularização, o processo sancionador retoma seu curso normal.

Quem reconhece a viabilidade da regularização fundiária urbana?

O reconhecimento cabe ao ente competente para conduzir o procedimento, em regra o município, por meio dos atos de classificação do núcleo urbano informal e de aprovação do projeto de regularização. Manifestações técnicas de órgãos ambientais integram essa aferição quando exigidas.

A caracterização como área de risco afasta o enunciado?

Afasta. O enunciado ressalva expressamente o núcleo informal caracterizado como área de risco, situação em que a proteção da vida e da integridade física prevalece sobre a consolidação da ocupação.

Como o FONADAM trata este enunciado?

O FONADAM reúne profissionais dedicados ao direito ambiental com o objetivo de estabilizar entendimentos sobre a atuação sancionadora do Estado. O enunciado sobre regularização fundiária urbana atende a uma demanda concreta de coordenação entre políticas públicas que incidem sobre o mesmo território.

A escolha do Fórum foi por uma solução de compatibilização, e não de exclusão. A suspensão preserva a competência sancionadora do órgão ambiental, preserva o procedimento regularizador conduzido pelo município e evita que o administrado suporte o custo da falta de articulação entre os entes.

O conjunto dos entendimentos aprovados está reunido na página de enunciados do FONADAM, organizada por matéria, ao lado de verbetes correlatos como o que trata do impacto ambiental licenciado e o que reconhece que a mora da Administração impede a autuação pela conduta que a demora criou.

Qual a conclusão prática?

Regularização fundiária viável e processo sancionador com pedido de demolição não convivem no mesmo momento. Reconhecida a viabilidade, a medida mais gravosa deve aguardar, porque destruir edificação que o próprio ordenamento autoriza consolidar contraria o exame de necessidade que a proporcionalidade impõe.

Para quem atua na defesa, o roteiro é documental e objetivo: comprovar a instauração do procedimento regularizador, comprovar a viabilidade reconhecida pelo ente competente, afastar a caracterização de área de risco e requerer a suspensão de forma expressa.

Para a Administração, o enunciado não retira competência nem impede a punição. Indica ordem de atuação: primeiro o procedimento que o próprio sistema normativo elegeu como via de conformação urbanística e ambiental do núcleo, depois, se frustrado, o julgamento do processo sancionador.