Isonomia entre autuados impede a escolha da norma sancionadora mais gravosa

O enunciado afirma que o ente federativo com legislação própria sobre infrações ambientais não pode fundamentar o auto de infração em norma sancionadora de outra esfera, salvo lacuna efetiva. A razão está na impessoalidade e na isonomia. Autuados em situação idêntica devem receber o mesmo tratamento normativo, e escolher a norma pelo resultado punitivo cria desigualdade vedada à Administração.

O ente federativo que dispõe de legislação própria sobre infrações ambientais não pode aplicar auto de infração com base em norma sancionadora de outra esfera, salvo diante de lacuna efetiva, porque a escolha da norma alheia mais gravosa configura desvio de finalidade e viola a impessoalidade, a isonomia e o pacto federativo. (Enunciado do FONADAM, matéria Infrações e sanções administrativas.)

A redação aprovada trabalha com três palavras que impõem requisitos distintos. "Dispõe" exige verificação objetiva: ou existe legislação própria vigente sobre aquela infração, ou não existe. "Lacuna efetiva" restringe a exceção às hipóteses em que a norma do ente nada diz sobre a conduta apurada. "Mais gravosa" identifica o vício pelo resultado buscado, e não pela intenção declarada no ato.

A consequência jurídica que o enunciado define é o reconhecimento do vício do auto de infração por desvio de finalidade. Três valores constitucionais sustentam esse resultado: a impessoalidade, que impede a autoridade de decidir por preferência; a isonomia, que veda tratamento diferenciado entre autuados equiparáveis; e o pacto federativo, que atribui a cada ente a responsabilidade pelas escolhas normativas que fez.

O que o enunciado não resolve é a definição de lacuna em cada legislação estadual ou municipal, questão que depende do texto local. Também não trata da hipótese inversa, em que a norma de outra esfera seria mais benéfica ao autuado. A defesa precisa demonstrar, no caso concreto, a existência da norma própria e o seu afastamento sem justificativa.

Por que a escolha do fundamento legal produz desigualdade entre autuados?

A escolha produz desigualdade porque dois administrados que praticaram a mesma conduta, no mesmo território, sujeitos ao mesmo órgão ambiental, passam a responder por normas diferentes e a suportar sanções de gravidade diversa. A diferença não decorre do fato apurado nem da culpabilidade de cada um. Decorre apenas do dispositivo que o agente de fiscalização selecionou no momento da lavratura.

O que muda para dois autuados na mesma situação?

Muda o valor da multa, o prazo de prescrição e o rol de sanções acessórias aplicáveis. A Lei 9.605/1998 fixa a multa simples entre cinquenta reais e cinquenta milhões de reais, e cada legislação local recorta essa faixa segundo critérios próprios. Um autuado enquadrado na norma estadual e outro na federal partem de patamares que podem divergir em muitas vezes.

A desigualdade se agrava quando o órgão aplica a norma de outra esfera apenas em parte dos processos. O autuado que recebeu o enquadramento mais severo suporta ônus que seu vizinho não suporta, sem que exista razão jurídica para a distinção. A isonomia é violada nesse ponto preciso, independentemente da correção material da autuação.

Que efeito a escolha produz nas demais sanções?

Produz efeito direto sobre embargo, apreensão, suspensão de atividade e demolição, porque cada legislação define hipóteses de cabimento próprias. Quando o órgão importa o tipo sancionador de outra esfera, importa também as medidas acessórias previstas naquela norma, que a legislação local poderia não autorizar. A restrição imposta ao autuado passa a carecer de base na lei a que o órgão se vinculou.

Quais fundamentos sustentam a igualdade de tratamento entre autuados?

Sustentam a igualdade de tratamento os princípios da impessoalidade e da isonomia, aplicados ao Direito Administrativo Sancionador com a mesma força que possuem no controle dos demais atos administrativos. A autoridade que sanciona exerce competência vinculada quanto à premissa normativa. A margem de apreciação existe na dosimetria, dentro dos limites do tipo, e não na escolha da lei aplicável.

O que a impessoalidade exige da autoridade que lavra o auto de infração?

Exige que o fundamento legal decorra da subsunção do fato à norma vigente para aquele ente, e não de avaliação sobre a resposta punitiva desejada. A impessoalidade proíbe que a identidade do autuado, a repercussão do caso ou a expectativa de arrecadação influenciem a definição do dispositivo. O motivo do ato precisa ser o mesmo em processos equivalentes.

Como a isonomia opera no Direito Administrativo Sancionador?

Opera como limite ao exercício do poder de polícia, exigindo que situações equiparáveis recebam solução normativa idêntica. A isonomia não impede que sanções variem conforme gravidade, antecedentes e situação econômica, porque esses são critérios legais de dosimetria. O que a isonomia veda é a variação da própria norma de regência entre autuados que se encontram na mesma posição jurídica.

O que a jurisprudência tem reconhecido sobre a fundamentação normativa da sanção?

Os tribunais têm tratado a definição do fundamento legal como questão de legalidade do ato, sujeita a controle pleno, e não como mérito administrativo insindicável. A orientação que se firmou reconhece que o vício na premissa normativa contamina a sanção, porque atinge o motivo do ato. Esse controle não substitui a valoração técnica da autoridade sobre o fato.

Como aplicar a isonomia na defesa administrativa?

A aplicação começa pela comparação entre o dispositivo invocado no auto de infração e a legislação do próprio ente autuante. Confirmada a existência de norma local sobre a mesma conduta, a defesa demonstra que o afastamento dessa norma não foi justificado e que o resultado da substituição foi o agravamento da situação do autuado.

Como identificar o tratamento desigual no caso concreto?

Identifica-se pela comparação entre decisões do mesmo órgão sobre condutas equivalentes. Decisões administrativas publicadas, relatórios de fiscalização e respostas a pedidos de acesso à informação permitem verificar qual norma o órgão aplica ordinariamente. Quando o processo em análise destoa desse padrão sem motivação específica, o tratamento desigual está demonstrado.

Que documentos comprovam o critério adotado pelo órgão?

Comprovam o critério a legislação ambiental local vigente na data do fato, os atos normativos internos que orientam a fiscalização e as decisões proferidas em processos análogos. A juntada da norma estadual ou municipal que tipifica a conduta é o documento central, porque afasta desde logo a alegação de lacuna. O pedido de vista integral dos autos precede essa demonstração.

Fundamentação válida e fundamentação viciada na autuação ambiental

Aspecto	Fundamentação válida	Fundamentação viciada
Norma invocada	Legislação do próprio ente autuante	Norma de outra esfera, existindo norma local
Justificativa da escolha	Subsunção do fato ao tipo vigente	Ausência de motivação sobre a norma afastada
Lacuna	Norma local silente quanto à conduta	Norma local existente e simplesmente ignorada
Resultado	Sanção nos limites da lei do ente	Agravamento da posição do autuado
Controle	Motivo do ato verificável	Desvio de finalidade caracterizado

Quais erros comprometem a tese na prática?

O erro mais frequente consiste em discutir apenas a dosimetria da multa, aceitando implicitamente o enquadramento importado de outra esfera. A defesa que aceita a premissa normativa perde o argumento mais forte. Outro erro está em invocar a isonomia sem indicar o processo paradigma nem juntar a norma local, o que reduz a alegação a afirmação genérica.

Há ainda o equívoco de tratar a matéria como simples erro de tipificação corrigível. A questão não é de rótulo do dispositivo, e sim de competência normativa do ente para sancionar por lei alheia. Sobre essa distinção, escrevi em erro na tipificação e erro na descrição do fato.

O que a nota explicativa acrescenta sobre a vinculação do ente?

A nota acrescenta que o ente que legislou sobre suas infrações vinculou-se à própria escolha normativa. A vinculação não é retórica: o exercício da competência legislativa consome o espaço de decisão sobre qual norma aplicar. Buscar na legislação de outra esfera o dispositivo mais gravoso significa selecionar a norma pelo resultado punitivo, e não pela adequação ao fato.

A nota também esclarece a função do pacto federativo nesse raciocínio. Cada ente responde por suas opções legislativas, inclusive quando essas opções resultam em sanções mais brandas do que as de outra esfera. A severidade menor da lei local não é falha a ser corrigida pela autoridade autuante, e sim decisão política legítima do legislador competente.

O recurso à norma alheia permanece possível, mas apenas diante de lacuna efetiva. A nota trata a lacuna como ausência real de previsão, e não como insuficiência da resposta punitiva local. Sobre a articulação entre norma federal e processo local, o material publicado em processo administrativo ambiental estadual e municipal desenvolve o ponto.

Perguntas frequentes

O órgão ambiental do meu Estado pode me multar usando a lei federal?

Não, quando o Estado possui legislação própria que tipifica a mesma conduta. A aplicação da norma federal só se legitima diante de lacuna efetiva na legislação estadual, e cabe ao órgão demonstrar essa lacuna na motivação do auto de infração.

Fui autuado pela norma mais cara sendo que a lei do meu Estado prevê multa menor. Isso vale?

A autuação apresenta vício quando a norma estadual tipifica a conduta e foi afastada sem justificativa. A escolha do dispositivo mais gravoso caracteriza desvio de finalidade e autoriza o questionamento do auto de infração na defesa administrativa e na via judicial.

Preciso provar que o agente de fiscalização quis me prejudicar?

Não é necessário demonstrar intenção. O desvio de finalidade se afere pelo resultado objetivo da escolha normativa, ou seja, pelo agravamento da posição do autuado sem amparo na legislação a que o órgão está vinculado.

O IBAMA está sujeito à mesma limitação?

A limitação alcança todo ente federativo que disponha de legislação própria sobre infrações ambientais. Cada órgão sanciona segundo a norma da sua esfera, observados os limites de competência fixados pela legislação de cooperação federativa.

A regra vale também para embargo e apreensão?

A lógica alcança as demais sanções administrativas, porque todas dependem de previsão na norma do ente autuante. Medida acessória prevista apenas na legislação de outra esfera carece de fundamento quando o ente possui disciplina própria sobre a matéria.

Como fica o auto de infração reconhecido como viciado nesse ponto?

O reconhecimento do vício atinge o motivo do ato e conduz à invalidação da sanção aplicada. A Administração pode instaurar novo processo com fundamento correto, desde que não tenha ocorrido prescrição, tema tratado em prescrição da norma invocada.

O FONADAM e este enunciado

O Fórum Nacional de Direito Ambiental existe para produzir consenso técnico sobre questões que se repetem no contencioso ambiental e que continuam recebendo respostas divergentes de órgãos e tribunais. A definição da norma aplicável à sanção é uma dessas questões, presente em processos de todas as esferas e raramente enfrentada de forma expressa nas decisões administrativas.

O trabalho do Fórum consiste em fixar proposições verificáveis, submetidas a discussão entre profissionais que atuam na matéria, de modo que a defesa e a própria Administração disponham de um parâmetro comum. Este enunciado cumpre essa função ao converter princípios constitucionais em critério operacional para a leitura do auto de infração.

A íntegra das proposições aprovadas está disponível na página de enunciados do FONADAM, com as respectivas notas explicativas. O conjunto permite acompanhar como cada tema se conecta aos demais, e a leitura articulada é o que dá utilidade prática ao material. Outros recortes deste mesmo enunciado aparecem em ente com lei própria e norma de outra esfera.

O que fica assentado?

Fica assentado que o ente federativo com legislação ambiental própria está vinculado a ela ao sancionar. A norma de outra esfera só entra em cena diante de lacuna efetiva, assim entendida a ausência de previsão sobre a conduta, e nunca como instrumento de agravamento da resposta punitiva.

Fica assentado, ainda, que a violação se demonstra por elementos objetivos. A existência da norma local, o afastamento sem motivação e o agravamento da posição do autuado compõem a demonstração, sem necessidade de perquirir a intenção do agente de fiscalização.

Na prática da defesa, a verificação do fundamento legal deve preceder qualquer discussão sobre o mérito da autuação ou sobre o valor da multa. Casos concretos em que o enquadramento equivocado comprometeu a sanção estão descritos em erro de enquadramento e auto de infração do IBAMA e em legalidade da sanção ambiental.